Untitled Document

1. 서론

교육감은 ‘시·도의 교육·학예에 관한 사무의 집행기관’이라는 법적 위상을 가지며, 시.도 지사와는 별도의 독임제 집행기구로서 설치되어 있다. 지방자치체제 하에서의 교육감의 권한과 영향은 매우 크기에, 훌륭한 교육 리더로서의 교육감 선출은 중요한 문제가 아닐 수 없다.

우리나라의 교육감 선출 방식은 대통령 임명제로부터 출발하여 간선제, 직선제의 변천 과정을 거쳐 왔다. 1991년 처음 지방교육자치가 실시된 이후 교육감 선출 방식에 대한 논의는 계속되어 왔는데, 그 성격과 위상, 원리, 집행기관과 의결기관의 구성 및 선출방식, 자격요건, 일반 행정과의 관계 정립 등을 둘러싸고 오랜 기간 논쟁이 있었다. 이후 1999년부터 시행한 학교운영위원 전원의 투표방식은 선거의 대표성 문제와 교육감 선거를 둘러싼 부정과 비리, 교단의 갈등 등 많은 문제를 해결하고자 ‘교육감 직선제’가 제안되었고 2006년 12월 『지방교육자치에 관한 법률』 개정에 따라 2007년부터 주민에 의한 직선제로 변경되어, 2007년부터 현재에 이르기까지 각 지자체별로 순차적으로 교육감 직선제가 치러졌다.
교육감 직선제는 우리 교육에 많은 변화를 가져왔는데, 첫째 관심이 매우 높은 교육이슈에 대해 국민들이 직접 의사를 표현할 수 있는 길이 열렸다는 점, 둘째 각 교육청이 자기 나름대로의 교육 철학을 가지고 특색 있는 교육을 만들어 가면서 다양한 교육발전을 이루어간다는 점, 셋째 투표를 통해 정당성을 입증 받은 정책들을 힘 있고 책임 있게 추진하는 현상이 많이 나타나고 있다는 점 등이다(좋은 교사 편집부, 2011). 이는 국민에 의한 교육자치를 실현하는 민주적인 선거로서의 의의를 가진 발전적인 사건이었다고 할 수 있다. 그러나 이러한 민주적 의의와는 달리 선거 이후 교육감 직선제에 대한 논란이 끊이질 않고 있는 상황이다. 아울러 직선제를 통해 선출된 전국의 교육감들 중 다수가 비리와 관련하여 수사를 받고 징계를 받아 이러한 실망감은 더욱 커지게 되었다. 물론 이것이 교육감 직선제를 도입하였기 때문에 발생된 일은 아니지만 직선제를 직선제답게 운영하기 위해서는 그 도입취지 및 의의에 걸 맞는 국민의식 함양과 여러 행정적·제도적인 보완 및 개선방향이 필요함을 의식해야 할 필요가 있다.
교육감 직선제에 관한 논란의 쟁점에는 몇 가지 사항들이 있는데, 주민들의 교육감선거에 대한 인식 부족 및 낮은 관심도, 교육감선거 관련법의 합리성과 타당성문제, 선거 조직 및 선거 비용에 관한 문제, 교육의 정치적 중립성에 대한 혼란 등이 있고, 최근에는 교육감 후보의 자격요건의 변화에 대한 내용이 크게 논란이 되고 있다. 특히 2014년 6월 30일 선거부터 적용되는 교육감의 교육경력 및 교육행정경력의 자격 요건 삭제 조항은 교육의 전문성 및 자주성에 대한 훼손이라는 입장과 국민의 평등권 및 공무담임권을 보장하는 입장이라는 면이 서로 충돌하면서 큰 갈등을 일으키고 있다.
교육감 직선제에 관한 이러한 상황들에 직면하고 있는 가운데, 이를 보완하거나 개선 할 수 있는 방안은 없는지, 또 다른 개혁안들이 필요한 것인지에 관해 연구하고 논의하는 것은 진정한 지방자치 및 교육자치를 이루어 나가는 데에 있어 매우 중요한 일이라 할 수 있다. 외국의 주요 사례들을 살펴보는 것도 필요하지만, 우리의 교육 상황 및 사회·문화적 상황들을 고려하면서 가장 적절하고 의미 있는 선출 방식이 운영될 수 있도록 연구하고 보완하는 일 이 필요한 것이다. 아울러 헌법의 정신과 지방교육자치의 정신이 충돌하지 않는 범위 내에서 가장 민주적이고 효과적인 선출 제도가 정착될 수 있도록 살펴볼 수 있어야 한다. 이를 위해 교육감 직선제에 따른 전후 과정들을 면밀히 분석하여 제도적 시행에 따른 허점 및 취약점을 찾아내어 보완하고 직선제가 가진 강점을 강화할 수 있는 방안을 찾거나, 또 다른 대안들에 대해서도 탐색해 보는 것이 필요하다.

Ⅱ. 교육감 선출제도의 변천 과정

교육 행정이 일반 행정과 통합되어 있는 다른 나라들과는 달리 우리나라는 해방 이후 정부 조직 초기부터 교육 행정이 일반 행정과 독립된 형태를 유지해 왔다. 이는 일본의 채제를 따른 것이다. 하지만 교육감은 정부 출범 이후 1990년까지 오랜 기간 대통령이 임명하는 체제를 유지해 오다가 1998년 지방지치법이 도입되고 1991년 지방 의회가 구성됨에 따라 교육계에도 지방교육자치법의 적용을 받아 교육감 선출에 관한 다양한 변화과정을 거쳐 왔다(홍인기, 2011).
우리나라 교육감 선출제도의 변천과정은 1991년 이전까지는 교육위원회의 추천에 의해 대통령이 교육감을 임명하였으나, 1991년 이후 「지방교육자치에 관한 법률」이 제정되면서 실질적인 의미의 교육자치제가 출범하게 되었으며, 3가지 간선제를 거쳐 현재 주민직선제에 의한 선출제도로 변경되었는데, 이를 살펴보면 <표 1>과 같다.

- 이어지는 내용은 교육평론 9월호에 있습니다.